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移送行政拘留是否以行政处罚为前置条件?

2020年10月20日编辑:曹晓凡来源:中国环境报

  ◆曹晓凡

  2019年,某沿海省份办理移送拘留案件共有192起。就总数来看,由于近年来企业环境意识增强,逐渐更加注重社会声誉,2019年该省移送拘留案件较2018年的346件大幅度降低。另一方面,在这192起案件中,公安机关明确接受移送行政拘留的只有76起。

  这个数据意味着基层办案的公安机关与生态环境等行政部门在移送行政拘留问题上存在的分歧不小。而据笔者了解,这其中最核心的问题是:移送行政拘留,是否要以生态环境等部门的行政处罚为前置条件?

  相关法律是怎么规定的?

  对于一般的环境违法行为,由生态环境主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门通过责令改正,处以罚款、责令停产整治等行政处罚方式就可以实现管理和制止违法行为的目的。但对于一些相对严重的环境违法行为,必须要对有关责任人员处以人身自由处罚,才能形成有效震慑。因此,新修订的《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》和新制定的《土壤污染防治法》均设定了行政拘留的处罚措施。

  按照《环境保护法》第六十三条的规定,企业事业单位和其他生产经营者有四类行为之一,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由生态环境主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条规定:“本办法适用于县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪,依法作出行政处罚决定后,仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。”

  从上述规定可以看出,环保法的用词是:“除依照有关法律法规规定予以处罚外”予以移送;而暂行办法的用词是:“依法作出行政处罚决定后”予以移送。按照环保法和与其配套的暂行办法的规定,生态环境主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门对违法行为已依法作出行政处罚决定,这是向公安机关移送的前置程序。

  执法实践中需要注意哪些问题?

  首先是适用范围。

  《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的适用范围是生态环境主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门依据《环境保护法》第六十三条办理并移送公安机关的环境违法案件。

  《土壤污染防治法》第八十七条规定:“违反本法规定,向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的,由地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留;有违法所得的,没收违法所得。”

  该法第九十四条还规定,违反本法规定,土壤污染责任人或者土地使用权人未按照规定采取风险管控措施的或者未按照规定实施修复的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的,处二十万元以上一百万元以下的罚款,并委托他人代为履行,所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款;情节严重的,地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留。

  从上述规定可以看出,依据《土壤污染防治法》第八十七条和第九十四条办理的案件,只要达到“情节严重”的条件就可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留,并不以生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门先行作出行政处罚决定为前置条件。

  另外,公安机关根据有关法律直接办理的环境违法案件,如依据新修订的《固体废物污染环境防治法》第一百二十条办理的行政拘留案件,有关部门的行政处罚决定也不是前置条件。

  《固体废物污染环境防治法》第一百二十条规定:“违反本法规定,有下列行为之一,尚不构成犯罪的,由公安机关对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员处十日以上十五日以下的拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下的拘留:(一)擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物,造成严重后果的;(二)在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内,建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的;(三)将危险废物提供或者委托给无许可证的单位或者其他生产经营者堆放、利用、处置的;(四)无许可证或者未按照许可证规定从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的;(五)未经批准擅自转移危险废物的;(六)未采取防范措施,造成危险废物扬散、流失、渗漏或者其他严重后果的。”

  其次是何时移送。

  依据《环境保护法》第六十三条办理的案件,需要移送行政拘留的,生态环境主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门自作出决定之日起即可移送,无须等待处罚决定实行,也不受行政相对人提起行政复议、行政诉讼的影响。公安机关应当依据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第十二条的规定进行受理,不得以案件还处于行政复议、行政诉讼阶段为由拒绝受理。

  最后是法律效力。

  《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》在性质上属于规范性文件,尚不属于部门规章,其规定的程序不属于法定程序的范畴,不存在合法性的问题,只存在合理性的问题。

  此外,公安部治安管理局组织编写的《??行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法??理解与适用》(中国民主法制出版社2015年版)第7页特别指出:“对本办法规定的违法行为作出的处理决定虽不属于《行政处罚法》规定的处罚类型(如责令停止建设等不属于行政处罚的范畴),但只要有专门的文书,并加盖县级以上部门公章的,应视为已作出行政处罚决定。”

  因此笔者认为,《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条规定的“依法作出行政处罚决定”可以理解为包括行政处罚决定书(如罚款等)和责令改正违法行为决定书(如责令停止建设等)。这种理解有利于锁定移送的时机,确保移送的及时性和有效性。

  编辑单位:河北环境工程学院、湖南中奕律师事务所

 

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编辑:霍桃

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